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关键矿产：将矿产资源优势转化为就业、技能与本地产业

2026年8月24日

一位重要的矿物开采者。 — Caption: 衡量成功与否的标准，不只是关键矿产能否得到加工，更要看有关技能、机构、能源系统、当地企业和社区信任是否准备就绪。

图片来源：© UN Photo/Eskinder Debebe

在联合国关键能源转型矿产高级别会议召开后，联合国驻地协调员系统可持续发展官员 Denis Subbotnitskiy 探讨了为什么快速推进的矿产加工厂投资必须与技能、机构、能源系统和社区信任等方面的前期行动相匹配，从而将矿产资源优势转化为就业机会、更强劲的地方经济、更安全的社区以及惠及民众的长期收益。

关键矿产是全球能源转型的核心。但对于资源丰富的国家而言，真正的挑战已不再是吸引投资，而是确保矿产资源优势能够转化为本地就业、技能、产业和长期繁荣。

联合国秘书长关键能源转型矿产问题小组发布的报告《为能源转型提供资源》（Resourcing the Energy Transition）已明确了这一方向。报告呼吁建立涵盖采矿、加工、制造和回收等环节的关键矿产价值链，在创造繁荣的同时尊重人权、保护环境，并支持资源丰富的发展中国家。

然而，在这一议程之上，一项新的发展挑战正在浮现：如今，矿产加工厂的建设速度可能远超各国围绕这些设施实现技能本地化、完善治理体系并让发展红利惠及当地的速度。

当矿产加工速度超过本地技能培养速度，会发生什么？

几十年来，人们认为从资源开采到加工是一段漫长的工业化历程。过去，从零开始建设一座新的加工设施，通常需要经过多年的可行性研究、融资、工程设计、建造和调试。但这一情况正在发生改变。新的项目模式正在缩短建设周期，一些企业从项目启动之初便将融资、技术、设备、工人和买方整合起来。因此，如今关键矿产的加工速度可能远远快于许多政策和规划体系的预期。

近期的一些案例表明，这一转变正在迅速发生。在印度尼西亚，一座新的电池材料加工设施仅用十个月便建成，并于2024年8月正式启用。苏拉威西岛的另一项镍加工项目于2025年1月开工建设，预计将在18个月内建成投产。在津巴布韦，一座新的锂加工设施于2026年初开始运营，该国随后不久便开始出口加工后的锂产品。

这些案例并不意味着一个国家能够在12至18个月内实现全面工业化。但它们确实表明，关键矿产的加工速度可能远快于相关机构、规划体系和技能人才的配套速度。一座加工厂可以在18个月内建成投产；但要培养技术人员和工程师、建立监管体系和财政制度、发展本地供应商，并建立使其真正融入国家发展战略所需的社区信任，则需要更长的时间。

各国如何将关键矿产转化为本地就业岗位和经济增长？

这正是联合国贸易和发展会议（UNCTAD）所强调的核心发展困境：关键矿产可以创造就业、推动经济多元化并增加财政收入，但如果仅由市场力量决定发展方向，也可能进一步固化对资源开采和大宗商品出口的依赖。一座加工设施可能提升出口价值，但如果资本、技术、劳动力和销售合同仍主要掌握在外部主体手中，那么这些收益未必能够惠及本地企业、劳动者和社区。

如果缺乏透明的合同机制、有效的税收征管能力、防止利润转移至境外的保障措施、本地采购战略，以及明确的矿产收益使用规则，更高附加值的出口并不会自动转化为更高的发展收益。

这进一步凸显了将经济多元化置于关键矿产战略核心的必要性。除了扩大加工产能，各国还需要积极推动与制造业和服务业的产业关联，向更加复杂、知识密集型的经济活动迈进。在这方面，联合国贸易和发展会议通过关键能源转型矿产（CETMs）价值链增值与多元化快速评估倡议，支持各国发展。这一倡议从具体产品层面识别发展机遇和政策路径，帮助各国将资源禀赋转化为更广泛的产业发展、就业创造和经济韧性。

加工厂投产前，各国需要做好哪些准备？

能源：矿产加工需要稳定且通常规模较大的电力供应。如果新建加工设施仍依赖薄弱的电网、现场化石燃料发电，或依靠无法增强国家能源体系的供电协议运营，就可能削弱而非助力公正的能源转型。各国需要将加工厂建设与能源体系规划统筹考虑，而不能将二者割裂开来。
技能：劳动力本地化不能仅停留在愿景层面，而是需要建立清晰的发展路径，使本国劳动者能够随着时间推移逐步进入技能要求更高的岗位：早期从基础运营岗位起步，中期转向技术岗位，最终进入工程、管理和高级技术岗位。这意味着应将特许经营协议和投资协议与技术和职业教育与培训（TVET）、学徒制、大学合作以及可量化的阶段性目标相挂钩。
公共财政： 在新的矿产收入到来之前，就需要做好管理安排。明确的财政规则、公共投资计划、社区利益分享机制，以及应对财政收入大幅波动的管理机制，有助于确保矿产资源财富能够支持长期发展，而不是被用于短期支出或分散、碎片化的项目。
社区信任： 不能等到各项决策已经作出之后，才征求社区意见。环境的保障措施、畅通的意见反馈和诉求表达渠道，以及当地就业的路径，都需要从一开始就纳入规划。

联合国如何帮助将矿产发展规划转化为惠及民众的实际成果？

这不仅是一项采矿政策议程，更是一项涉及整个发展领域的综合性议程。

驻地协调员（RC）系统旨在协调联合国国家工作队，支持各国国家优先事项以及《2030年议程》的落实。

在关键矿产领域，这一协调职能尤为重要。各国政府需要协调矿业、财政、能源、劳工、教育、环境、贸易和规划等多个部门采取行动。企业能够带来投资和技术，但并不负责制定国家发展战略。社区承担着许多地方层面的风险，却往往缺乏相应的议价能力。发展伙伴、国际金融机构与技术机构各自带来有效的工具和资源，但这些力量并不总能按照协调一致的顺序发挥作用。

驻地协调员和联合国国家工作队能够发挥独特作用：在各方利益并非天然一致的情况下，为不同参与方提供中立的协调机制。

在南非，驻地协调员和联合国国家工作队正协助政府推进公正能源转型，围绕统一的国家议程，将公正能源转型伙伴关系及投资计划（JETP-IP）、基于技术和职业教育与培训（TVET）的技能发展、社区参与以及气候融资联系起来。在关键矿产经济体中，同样需要发挥这种协调和凝聚作用，因为这些国家面临的发展问题同样涉及多个领域。

这也是联合国关键能源转型矿产问题工作组能够发挥作用的领域。该工作组由联合国秘书长于2025年12月10日启动，由联合国环境规划署（UNEP）、联合国开发计划署（UNDP）和联合国贸易和发展会议（UNCTAD）共同担任主席。工作组设立了五个技术集群，分别聚焦增值与多元化、可追溯性、采矿业遗留问题、手工和小规模采矿以及循环经济，并设立了一个由联合国开发计划署与联合国发展协调办公室合作设计的国家支持机制。这一机制将全球层面的原则与当地实际落实连接起来，通过驻地协调员和联合国国家工作队推动相关原则落地。